“非正常公民代理”大肆揽诉伪造证据漫天要价干扰审判

公民诉讼代理制度亟待法律完善

在上海的交通事故受理点、劳动争议仲裁厅以及大医院门口，经常可以看到一些人拎着包转悠，一旦看到有打着石膏、拄着拐杖的人出现，他们就会主动迎上去搭讪，声称提供法律服务。这些人所从事的就是非正常公民代理，他们利用当事人法律意识差，求快求省心的心理，采用买断、先行垫付等手段揽诉。

记者了解到，上述现象在全国各地普遍存在，而在法律服务比较薄弱的地区更加严重。在近日由上海律协召开的一次专题会议上，不少律师呼吁，现行法律法规的不完善让非正常公民代理乘虚而入，因此，有必要通过制度建设有效限制非正常公民代理。

非正常公民代理多发

非正常公民代理者在上海也被称为“黄牛”。

对此，上海市静安区律工委叶杭生认为，法律从业人员要经过严格培训，需要经过一定的考核、审批。如果一个公民不经过任何考察，也不经过工商登记，就可以从事法律业务而且收费的话，就是非法经营，属于非正常公民代理。

据上海市律协维权委最近发布的一份《限制“非正常公民代理”调研报告》显示，非正常公民代理现象在上海不少区县，特别是郊区法律服务比较薄弱的地方普遍存在，大有职业化的趋势。据不完全统计，目前上海这类人员不少于150名。在上海每年审理的40万件案件中，非正常公民代理约占2%。

另据介绍，在劳动争议、医疗纠纷案件中，非正常公民代理涉足的现象也不少，有的还很严重，一些个人接二连三地代理某一类型劳动争议案件，连法官都已经熟悉这些“老面孔”。上海市普陀区人民法院一名法官说，近年来，在法院经济庭中也开始有非正常公民代理的情况，甚至在企业破产清算案件审理中也出现了这类人员。

据了解，上海市高级人民法院和市司法局曾于2007年联合出台《关于规范本市诉讼活动中公民代理的若干意见》。意见对“公民代理”的身份有严格的认定标准。其中，特别强调，“公民代理”不应以牟利为主。

上海市律协副会长、维权委主任邵曙范认为，“公民代理”是仁者见仁智者见智，有积极的一面。但非正常公民代理就不同了，有一定的社会危害性，有的侵害了委托人的权益，干扰了法院正常审判秩序，扰乱了法律服务市场秩序；有的唆使当事人拒绝调解，漫天要价，伪造证据，甚至截留赔偿款等。

 

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制度不完善或为主因

《法制日报》记者了解到，目前上海交通事故赔偿纠纷案件中的非正常公民代理现象最为严重。这是因为交通事故是侵权案件中最简单的案件，侵权事实主要由交通事故认定书予以确认，主要争议点在赔偿金额上，对法律专业知识的要求相对较少，这给非正常公民代理人有了可乘之机。

而交通事故当事人法律意识淡薄，也是非正常公民代理大量出现的一个原因。一些交通事故当事人对赔偿标准一头雾水，也急于早日把事故处理掉，非正常公民代理人就乘虚而入。他们有时会采取先行垫付的方法，一次性给当事人一笔钱，满足当事人的要求，俗称“打包买断”案子，这一点是正规律师很难做到的。另外，不少非正常公民代理人还全程参与案件，帮助做鉴定、索赔，提供一揽子服务。有时，在交通事故发生的第二天，民警去医院病房给伤者做笔录时，发现非正常公民代理人早已等候在病床边了。

“打击或者限制非正常公民代理，在目前的法律制度下师出无名。”上海市黄浦区律工委杜爱武律师说，由于交强险在法律上不是很明确，鉴定机构或其他参与方的不审慎，对伤势鉴定、城镇和农村标准适用、非医保项目是否能得到保险赔付、精神损害能否在交强险范围内予以赔偿等问题，多年来没有统一、明确的适用标准，也使非正常公民代理有了操作空间。

对此，普陀区人民法院研究室主任葛黎明认为，目前法律服务市场和社会需求不匹配，不能满足社会需求，中下层法律服务市场存在空白。从法律层面上看，三大诉讼法对公民代理规定比较笼统，法官很难用诉讼法去限制，律师法也没有特别的规定。一些地方法院、司法行政机关试图通过行政发文的形式进行规范，但是目前行政许可法没有相关授权，这从制度上导致非正常公民代理群体越来越庞大。

非正常公民代理需规制

“公民代理人往往打着当事人亲属的幌子进行代理，并收取一定费用。而这个费用的性质很难界定。”华东政法大学法律系一位教授说，“公民代理”尽管不能收费，但坐车、吃饭、住宿等费用，委托人是应当支付的，如再加上委托人因为感谢而支付的费用，都能定性为“牟利”吗?因此，相关制度和法律还需进一步完善。

“法院应加强庭前审查，加大对低收入人群的法律援助力度，宣传法律援助制度。”葛黎明表示，法官有义务引导当事人走正规的诉讼途径。法院内部要建立更完善的内部监控制度。现在的审判管理系统对“公民代理”是有选项的，对非正常公民代理还没有涉及到。以后对非正常公民代理要加大审查力度，要加强与公安、工商、司法行政部门的沟通，行政监督有待进一步完善。

上海律师富敏荣建议，应尽快出台司法解释，进一步完善公民诉讼代理制度:明确公民可代理诉讼案件的范围；解释诉讼法中“经人民法院许可的其他公民”的含义，即明确公民代理人的资格，并规定哪些公民不得参与诉讼代理；统一诉讼法中“近亲属”、“亲友”的提法及含义；具体规定公民诉讼代理的程序。（记者 刘建）